人民日报看山西｜大同土林：壮大科普队伍 让更多人感受自然之美

主观公权利概念的创设尽管具有重要的意义[4]，但从其构成要素看基本就是对私法权利概念的复制：主观公权利首先是权利主体的法律权能（Rechtsmacht），其目标又是实现个人利益（Interesse）。

在‘严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用，划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度的最重大战略决策[117]引领下，更多地围绕耕地数量、质量、生态三位一体保护要求，来统筹实施标准化、信息化与制度化的系统优质型生态管护。该阶段的相关规范设定主要依托前期阶段初步形成的以《中华人民共和国土地管理法》为核心的耕地保护规范体系来调整完善，所涉框架体系的周延性与整全性渐趋充实。

例如，1988年《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》对占用耕地建窑、毁田取土烧砖的严格限制。[21] 张蚌蚌、孔祥斌、郧文聚、朱道林、郝晋珉、张凤荣、黄元仿、朱德海：《我国耕地质量与监控研究综述》，《中国农业大学学报》2015年第2期。其二，通过羁束性指引规定，来厘清相关方略的推动落实途径。[81] 即2005年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。该类举措往往强调以查处非法行为为保护手段、以接受行政处罚决定为法律后果，通过事后惩罚或禁止性手段设定，来推动积极保障农用耕地面积。

[29] 钟太洋、黄贤金、陈逸：《基本农田保护政策的耕地保护效果评价》，《中国人口·资源与环境》2012年1期。以满足粮食供应相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。但是，平等保护原则在自由权和社会权领域存在明显的差异。

{16}高培勇：‘十二五时期的中国财政支出结构改革，载《经济理论与经济管理》2010年第11期。（二）社会权的本质：相对于国家的受益权 传统的宪法学理论并没有对权利保障与国家财政给付之间的关系给予应有的关注。例如，集权程度相当高的法国，地方财政支出占全国支出的比重一般仅为20％，但中央和地方各级政府之间支出责任比较明确。社会保障制度主要是通过地方性立法，甚至是规章或{8}《教育法》第54条规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。

医疗、教育、最低生活保障、社会保障等社会权的各项具体权利无不直接依赖于庞大的财政支出。社会权使享有者有资格享有一种假定利益，即对某种可以合理预测、对他有好处的事物所享有的利益{4}（P.123）。

（一）促进观念的转变，使社会权保障成为公共财政的价值核心 制度的变革需要观念先行。[2]宪法对社会权的确认使得国家的扶助行为成为法定责任，国家通过建立相应的法律制度以重新分配社会资源，缩小公民彼此间的差距，从而消除由此可能带来的风险。（四）合理分配各级政府的保障责任，强化中央政府的财政给付义务 根据社会权平等保护的要求，中央必须承担起宏观调控的积极责任。作为一种财政模式，公共财政是指主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制{8}（P.24）。

因此，地方社会保障财政支出能力以及实际财政支出水平在很大程度上决定了地方的社会保障水平。从现代宪政理论来看，公共财政的本质是现代宪政框架下国家财政权的运用。[5]从法治角度而言，公共财政民主性是基于公民保护其私有财产权不被任意侵害的要求。与庞大的预算收支相比，各级行政机关向人大提交的预算案简单而粗略。

如城乡划分的制度设计，使得数目庞大的农民工群体的社会保障问题日益突出。（三）财政收入分配取向：经济建设和公务支出优先 前文已指出，财政收入分配取向直接关系到公民社会权保障的范围和水平。

但在经济学视野看来，公平是实现效率的逻辑前提，效率是目的，具有优先性。加之预算案的专业性很强，大部分人大代表对预算案难以理解和掌握行政机关究竟是如何收支的，因而很难进行有效的审议。

（3）各地方财政能力以及指导思想的差异性导致社会权保障的不均衡性。[9]所以，我国的财政制度仍然是建设财政。[13]现行《预算法》只规定了公共预算一种预算类型，导致大量预算外的政府收支行为。在美国财政开支中，社会保障是财政开支中最大的项目。{4}[英]米尔恩著：《人的权利与人的多样性—人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版。第55条规定：各级人民政府教育财政拨款的额增长应高于蔡增经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育经费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用金加工费逐步增长。

社会权入宪的意义在于以根本法的形式对其加以宣示，以责令国家通过立法保障这一权利的实现，而立法者通过构建各项制度保障公民的社会权{23}（P.19）。但发展中国家由于市场的不成熟，政府要承担弥补市场缺陷、调整产业结构、保持经济增长等任务，因而需要政府的直接投资以干预市场。

《经济、社会和文化权利国际公约》等人权条约也认为权利属于每个人，而不是某些特殊类型的群体。具体比例和实施步骤由国务院规定。

而且详细列明对妇女、儿童、老人、残疾人等社会弱者的保护。二是如何使用财政资金的问题。

在经济发展水平和国家财政收入确定的情况下，不同的财政分配指导思想直接影响公共财政对社会权保障的投入比例。由于法律的不明晰，我国理论和实践对预算案的性质并无统一认识，从而导致预算案的约束力不强。鉴于各国资源的差异性以及这些权利的性质，要求每个国家立即实现这些权利的保障是不现实的，只能是逐步实现。由于无法依赖国家的保障，公民只能采取自保措施，一个重要表现就是公民将收人入的重要部分存放到银行，以备失业、养老或子女教育之需{18}。

进入专题： 社会权 公共财政 财政给付 。【参考文献】 {1}[日]大须贺明著：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版。

国家能否给予足够的财政资金以保障公民社会权，取决于两个因素：一是国家财政收入总体规模，二是财政收入的分配格局。[13]第三，人大代表应有足够的时间对预算案进行审议。

{5}[美]托马斯·伯根索尔：《国际人权法概论》，潘维煌等译，中国社会科学出版社1995年版。预算经过代议机关审批通过后，政府就要严格遵照执行，违反财政预算的收支行为应承担责任。

[7] 财政制度的非民主化给公民带来的影响是非常明显的。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。另外，某些社会保障制度如各类社会保险不是以税，而是以费的形式体现，不能纳入国家总体财政制度，不受权力机关监督，由行政机关自由裁量。全国人大一般在3月开会审议通过预算案，而预算案编制以自然年为单位。

对于违反预算案的行为，法律缺乏刚性的制裁规范。但国家财政收入有国防、外交、行政管理以及经济建设等方面需求。

然而，这些制度的建立都依赖于国家的财政给付。通过公共财政弥补市场缺陷从而实现自由市场体系之下的近乎完美的经济效率，构成了现代西方主流经济学的终极价值和根本目的{10} （P. 145） 公共财政是宪政制度的基本内容之一{11}。

具体要求有三个：（1）预算案等重大财政事项由代议机构审议通过{14}。后一面向涉及公民社会权保障问题。